Беларусь приняла решение не приглашать ОБСЕ для наблюдения за выборами, которые пройдут в феврале. Причиной стали попытки вмешательства во внутренние дела республики. Работа наблюдателей ОБСЕ и ранее не раз подвергалась критике. Так, МИД Казахстана заявлял об отсутствии объективности в наблюдении ОБСЕ за президентскими выборами 2022 г. в республике. А в конце 2023 г. Казахстан, Россия и ряд других стран СНГ выступили с совместным призывом к организации отказаться от «двойных стандартов» в подходах к ключевым мировым проблемам и отдельным странам. В чем причины недостатка объективности со стороны ОБСЕ, разобрал аналитик Белорусского института стратегических исследований Анатолий Бояшов.
Предвзятое наблюдение и прямое вмешательство
В первую очередь ОБСЕ критикуют, имея в виду Бюро по демократическим институтам и правам человека – БДИПЧ ОБСЕ. Это консультативный орган, созданный в 1990 г., со штаб-квартирой в Варшаве. Статус консультативного подразумевает подотчетность этой организации основным межгосударственным органам, заседающим в Вене – другими словами, каждому из членов ОБСЕ. На практике этого не происходит: свои методологические документы по наблюдению, в том числе и опросные анкеты, организация не согласовывает с государствами-членами, а разрабатывает по инициативе старших должностных лиц в рамках бюджетов добровольного финансирования.
Анкета БДИПЧ из 80 вопросов для краткосрочных наблюдателей сложная, вопросы носят направленный характер. Это позволяет программировать результаты наблюдения. Не раскрыта методология анализа полученной информации, часть из которой вообще не относится к выборам.
Добровольное финансирование и отсутствие единообразной методологии наблюдения приводит к тому, что несмотря на формальную прозрачность работы, наблюдатели ОБСЕ вмешиваются в избирательные процессы. В отдельных случаях, как правило, при наблюдении в странах СНГ, ОБСЕ дает своим наблюдателям более широкую свободу действий, чем в западных странах. Иногда БДИПЧ делает выводы даже без отправления наблюдателей.
В итоге дело доходит до случаев прямого участия наблюдателей бюро в агитации, подтасовывания выводов, дискредитации избирательных систем, вмешательства в работу избиркомов, даже консультирования экстремистских групп. При этом среди краткосрочных наблюдателей распространяются фейки, они нередко вводятся в заблуждение. Работая вроде бы в одной миссии, граждане разных государств получают разное отношение.
Если ранее БДИПЧ агитировал за отдельные «партии» путем поддержки НКО, то в последнее время бюро делает ставку на продвижение модели организации избирательных комиссий, что может привести к вмешательству в работу организаторов выборов. Странам к востоку от Вены хорошо известны эти формы вмешательства. На 30-м заседании СМИД ОБСЕ в Скопье в 2023 г., которое так хотели сорвать отдельные делегации, Беларусь, Россия, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан выступили с совместным заявлением о «недопустимости политики исключительности, доминирования, навязывания народам чуждых им культурных ценностей, вмешательства во внутренние дела суверенных государств».
Корни проблемы
Мандат БДИПЧ ОБСЕ был зафиксирован в Парижской хартии для новой Европы: названная как «бюро по свободным выборам», организация должна была «содействовать контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках». Сегодня сложно представить себе принятие такой формулировки: идеи о равноправии, даже закрепленные в международных договорах, изощренно обходятся на практике, а выборы практически всегда сопровождаются попытками иностранного вмешательства.
Но в 1990-е гг., по-видимому, идея обмена информацией о выборах соответствовала политическому контексту: с развалом Организации Варшавского договора и Совета экономической взаимопомощи лидеры СССР делали ставку на создание системы неделимой безопасности. Ожидались аналогичные шаги со стороны США, а аналитики-институционалисты обещали «эффект перелива», который позволит по мере наращивания наблюдения за выборами сформировать доверие между некогда условными противниками.
Спустя полтора года после создания БДИПЧ Хельсинский документ СБСЕ 1992 г. превратил бюро в инструмент контроля за реформами постсоветских государств. Полномочия БДИПЧ в области так называемого человеческого измерения были расширены. В результате бюро стало отвечать не только за мониторинг выборов, но и за наблюдение за реформами, реагирование на чрезвычайные ситуации, продвижение прав человека. Это позволяло отдельным государствам обходить норму Копенгагенского документа 1990 г., закрепившую обязательство наблюдателей не вмешиваться в избирательные процессы в ходе международного наблюдения за выборами.
Практика смешивания мандатов была продолжена и в других органах ОБСЕ. Ультралиберальная интерпретация прав человека как права на свободу собраний и выражение мнения была внедрена во все рабочие документы организации. Так и не были созданы консультативные механизмы по социальным, экономическим и культурным правам. Политизации подверглась работа верховного комиссара по делам нацменьшинств и представителя по свободе СМИ. Непрофильное рассмотрение вопросов человеческого измерения уводило от предметной дискуссии, позволяя отдельным государствам использовать международную организацию в качестве инструмента давления. Отсутствие устава ОБСЕ усугубляло эту проблему.
Эрозия ОБСЕ
Из-за системных недочетов, заложенных в работу БДИПЧ, ценность международного наблюдения со стороны этой организации постепенно снижается. Объекты критики уже адаптировались к работе с БДИПЧ, а однообразные отчеты перестали носить добавленную стоимость для самих западных государств. Международное наблюдение бюро больше не в состоянии контролировать политическое развитие государств, а его отчеты не являются референтным источником информации.
Так, несмотря на чуткое продвижение реформ командой Касым-Жомарта Токаева, наблюдатели от ОБСЕ на парламентских выборах в Казахстане в 2023 г. заявили о «недостаточной защите» в республике основных прав и свобод граждан, отсутствии свободы СМИ в части предоставлении равных возможностей всем кандидатам, обвинив власти в «запугивании и преследовании критически настроенных онлайн-журналистов и блогеров».
В 2023 г. на Варшавской конференции ОБСЕ по человеческому измерению бежавший из Казахстана бизнесмен Барлык Мендыгызиев призвал ЕС и США не верить «пустым обещаниям» властей Казахстана о реформах и призвал наложить персональные санкции на президента К.-Ж. Токаева за его действия по наведению порядка в стране в январе 2022 г.
Несмотря на реформы, развитие политических систем и даже создание новых форм народовластия последние заключения БДИПЧ о президентских выборах в Узбекистане в июле 2023 г. и парламентских выборах в Туркменистане в марте 2023 г. тоже носили критический характер.
Политизация БДИПЧ ведет к эрозии всей структуры ОБСЕ, включая военно-политическое и экономическое сотрудничество. Со временем обесцениваются и другие форматы, ранее эффективные, например, сотрудничество по борьбе с транснациональными угрозами торговли людьми и наркотиками. Форматы многосторонних переговоров для предотвращения конфликтов постепенно сошли на нет, хотя на первых этапах переговоры в ОБСЕ по Нагорному Карабаху, Приднестровью, Абхазии, Южной Осетии и Украине давали промежуточный результат. Минские договоренности под эгидой ОБСЕ в 2015 г. вообще могли привести к повторению Хельсинки-75 – договору о неделимой безопасности. Но отдельные государства в последний момент внесли неприемлемые поправки в проект договора, и в итоге его не удалось согласовать.
Перспективы мониторинга выборов миссиями ОБСЕ
Перспективы работы ОБСЕ в области наблюдения за выборами туманны. Наблюдателей бюро пока еще приглашают формально, не завышая ожидания, но односторонний отказ ОБСЕ наблюдать за выборами в Беларуси и России не прошел бесследно. Будущие выборы без наблюдателей от ОБСЕ выявят на практике добавленную стоимость этой организации в области электорального мониторинга.
Что касается ОБСЕ в целом, то государства СНГ и Центральной Азии по-прежнему выступают за широкий политический диалог в рамках ОБСЕ. Но эрозия институтов этой организации, особенно в области человеческого измерения и конкретно наблюдения за выборами, постепенно приводит к замене ОБСЕ другими международными организациями. За выборами эффективно наблюдает Исполнительный комитет СНГ и Межпарламентская ассамблея СНГ. Не за горами расширение полномочий Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии, активно развивается Организация тюркских государств.
На примере прикаспийского взаимодействия разработана модель укрепления мер доверия в узком формате. Международный институт мониторинга и развития дипломатии совершенствует методологию международного наблюдения на основе принципа невмешательства. В МПА СНГ, например, уже разработаны методические рекомендации по наблюдению за электронным голосованием. Активное обсуждение на евразийском пространстве получают концепции электоральной безопасности, устойчивости политических систем, развития новых ветвей власти и форм народовластия. Все эти процессы неизбежно ведут к восстановлению баланса, утраченного в 1990-ые годы.