Наш механизм народовластия
В чем глубинный смысл придания конституционного статуса Всебелорусскому народному собранию?
На следующей неделе в стране произойдет историческое событие — Всебелорусское народное собрание соберется в новом, конституционном статусе. Сделать его таковым захотел сам белорусский народ, проголосовав в 2022 году на референдуме за изменения и дополнения в Конституцию. Накануне этого важного события в редакции газеты «СБ. Беларусь сегодня» собрались аналитики и практики, чтобы по-новому взглянуть на новый политический институт и очертить его юридические грани. В экспертном круглом столе «Всебелорусское народное собрание как новый элемент политической и правовой культуры белорусского общества» приняли участие начальник секретариата Всебелорусского народного собрания Валерий Мицкевич, директор Белорусского института стратегических исследований Олег Макаров, первый заместитель министра юстиции Наталья Филиппова, председатель Постоянной комиссии Совета Республики Национального собрания по международным делам и национальной безопасности Сергей Сивец, заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Елена Семашко, начальник управления региональной политики БИСИ Валентин Стариченок, заместитель начальника управления внутренней политики — начальник отдела социальных исследований БИСИ Светлана Алейникова и начальник отдела стран постсоветского пространства управления внешней политики БИСИ Ольга Лазоркина, начальник отдела внутриполитического анализа управления внутренней политики БИСИ Петр Короневский.
От идеи до создания
О. Макаров: Наша встреча проходит накануне заседания VII Всебелорусского народного собрания. С успехом прошли все подготовительные к нему этапы, проведена мощная информационная кампания, очевидна вовлеченность населения. Мы много слышим в СМИ о значимости события, о делегатах, вопросах, которые намерены обсуждать на Собрании. Но наши социологические замеры говорят о том, что требуют ответа базовые вопросы: что такое ВНС, кто они — его делегаты? Важно понимать, какие у них полномочия и права, чем отличается седьмое ВНС от предыдущих. Наряду с этими вопросами предлагаю обсудить концептуальную суть такого феномена, как ВНС.
Итак, можно ли говорить о ВНС как о новом этапе политической жизни в стране и какова его значимость?
С. Сивец: В памяти вернулся в тот период, когда мы накануне конституционного референдума провели масштабную системную работу посредством диалоговых площадок, круглых столов, встреч с трудовыми коллективами. Это было своего рода серьезное социологическое исследование об ожиданиях общества от дальнейшей трансформации белорусского государства, той государственной модели, которая была закреплена в Конституции, принятой в 1996 году. Срез мнения, насколько общество готово к каким-то изменениям, в чем они должны выражаться. Потому что в публичном и информационном пространстве эти ожидания транслировались достаточно активно. В первую очередь через негосударственные СМИ, социальные сети, интернет-каналы агрессивно артикулировались и вбивались в массовое сознание идеи о том, что белорусское общество требует перемен. Но каких перемен? При этом из тех, кто активно продвигал этот тезис, никто не мог четко сформулировать, в чем именно должны выражаться эти перемены.
Во время многочисленных дискуссий на диалоговых площадках звучали в том числе и предложения по усилению роли и значения представительных органов (Всебелорусского народного собрания, Парламента, местных органов самоуправления).
Первое, что было предложено обществом, — придать новый статус Всебелорусскому народному собранию. Президент услышал этот социальный запрос. И на VI Всебелорусском народном собрании приняли решение вынести на референдум вопрос о придании ВНС конституционного статуса. А также о том, что в рамках работы Конституционной комиссии необходимо обсудить и рассмотреть различные модели интегрирования ВНС в политическую систему. Была проделана интересная и при этом сложная работа. Нам удалось наполнить новым содержанием 3‑ю статью Конституции, где единственным источником государственной власти и носителем суверенитета определен белорусский народ.
ВНС — наш новый, самобытный, аутентичный способ реализации принципа народовластия и демократического устройства общества. И я думаю, что мы в этом плане являемся своего рода пионерами.
О. Макаров: Наблюдая с аналитических позиций за процессом, я сделал вывод, что в первую очередь Президент был инициатором идеи конституционного статуса ВНС и нового шага в развитии государственности. Это был не столько ответ на запрос общества, сколько замысел Главы государства, желание решить глобальную задачу.
С. Сивец: Действительно, идею придания Всебелорусскому народному собранию конституционного статуса предложил Президент, оценив роль ВНС в разрешении политического кризиса между Главой государства и Верховным Советом в 1996 году. Но сам запрос на расширение участия народа в решении тех или иных государственных вопросов и задач в той или иной форме был артикулирован на различных диалоговых площадках и встречах. Это диалоговое общение позволило получить информацию от людей и четко понять ожидания, связанные с развитием нашей страны и белорусского общества.
О. Макаров: С новым конституционным статусом ВНС мы приближаемся к классической демократии или удаляемся от нее?
С. Сивец: Это, безусловно, расширение демократии. Потому что основные демократические институты основаны на выборности органов власти. Классические принципы народовластия, демократизма развиты и при формировании ВНС. При этом нам удалось не допустить дублирования функций.
Исходя из практики
О. Макаров: Какими качествами должен обладать делегат ВНС? Какая у него ключевая задача? Он должен решать проблемы людей, которых представляет, или принимать стратегические решения от их имени? Делегаты являются элитой страны, активом — самыми пассионарными гражданами — или представляют социальный срез общества, ретранслируют запросы людей?
В. Мицкевич: Делегаты ВНС одновременно являются и представителями, и активом — и выражают мировоззрение различных социальных групп. Состав собрания сформирован из различных страт и структур нашего общества. Есть представители всех трех ветвей власти: Правительства (исполнительная), судов (судебная), очень широко представлены депутаты всех уровней (законодательная власть). Значительное количество делегатов от общественных объединений. Однозначно: делегаты ВНС — люди, которые занимают проактивную позицию, могут озвучить проблемы, понимают жизнь в различных ее проявлениях.
Если говорить об ожиданиях людей от делегатов ВНС, то они зависят от статуса делегата. В состав делегатов по инерции (возможно, это связано с аналогией выборов депутатов) выдвигают людей, которые будут отстаивать интересы региона, решать те или иные локальные насущные вопросы. Понятно, что если делегат — министр или представитель другого органа государственного управления, то от него ждут конкретных действий на своем рабочем месте. Но сказать, что делегату дают определенный наказ, — такого однозначно нет.
Думаю, что в процессе работы ВНС будут вырабатываться определенные традиции деятельности этого органа. Некоторые аспекты еще предстоит уточнить и формализовать. В том числе исходя из практического опыта. Например, предстоит выработать процедуру, что делать, если в процессе обсуждения того или иного стратегического документа возникает необходимость внесения в него изменений, а также на случай, если не будет достигнут консенсус. Многие нюансы еще предстоит отработать.
Присяжный заседатель или трибун
О. Макаров: По своей функции делегат ВНС выступает добросовестным и позитивным «присяжным заседателем», который одобряет или не одобряет предложения власти? Или он все-таки ближе к трибуну, который выдвигает свои предложения, убеждает собрание в их целесообразности, дебатирует? И в чем отличие делегата ВНС от депутата Палаты представителей?
Н. Филиппова: Мне кажется, что в зависимости от внутренних убеждений и позиции делегаты могут выступать и в условной роли присяжных заседателей, и в роли трибунов. Как член Белорусского союза женщин я участвовала в конференции по выбору делегатов. Это были образцовые демократические выборы. Каждого кандидата представляли их коллеги, рассказывали о них. И представлены были самые широкие слои общества. Много было представителей рабочих профессий, специалистов предприятий. Они знают, какие есть проблемы и ожидания в социуме.
И это не просто профессионалы и достойные люди, но они занимают позитивную гражданскую позицию, готовы проявлять активность и нести общественную нагрузку.
И могут на публичных площадках отстаивать интересы своих коллективов, соратников по общественной деятельности. Эти делегаты — обычные люди, но самые активные. Способные и желающие заниматься не только житейскими делами, но и определять стратегическое развитие страны.
С. Сивец: Однозначно делегаты ВНС должны проводить активную информационную работу: объяснять на местах решения собрания, доносить до ВНС предложения общественности. Вроде бы этим занимаются и депутаты. Но у делегатов ВНС есть свой уникальный функционал. Так, ключевая задача депутата — работа над законодательными актами (несомненно, и они общаются с избирателями, но в рамках своего основного законодательного функционала). У делегата ВНС — представительская функция исходя из тех ожиданий, которые есть в направившем его конкретном сегменте общества. Делегаты принимают стратегические решения, а депутаты уже в дальнейшем формализуют их в нормативно-правовых актах.
В. Мицкевич: Во время формирования ВНС как конституционного органа были риски дублирования Парламента.
И Президент сразу поставил задачу: никто не должен наступать на чужое поле. Наш приоритет этот баланс соблюсти, чтобы не провоцировать неразбериху. У делегатов ВНС прописаны четкие обязанности и полномочия — в Конституции и различных законодательных актах.
И на практике необходимо придерживаться этого принципа. Возможно, это будет не всегда просто сделать. Например, в депутатах люди видят представителя власти, поэтому адресуют ему бытовые вопросы — они в компетенции местных органов власти. Сейчас мы наблюдаем аналогичную историю с делегатами. В адрес ВНС уже поступают жалобы на житейские неурядицы. Конечно, власть существует для людей, но у каждого органа свои задачи. Это необходимо объяснять и людям, и делегатам — какие вопросы лежат в их компетенции и являются приоритетными.
Народовластие в действии
О. Макаров: А ключевая задача ВНС — выступать стабилизатором политических процессов или придавать дополнительную динамику общественному развитию?
Е. Семашко: Есть теория народного представительства, а есть практика. В жизни могут использоваться самые разные модели. Классические подходы в чистом виде существуют только в научной литературе. У нас есть законодательный и представительный орган Парламент. А ВНС повышает градус представительства и расширяет возможности для участия граждан в управлении государством. Делегаты ВНС выдвигают и оценивают предложения не только с точки зрения своих личных, но и общественных интересов. Несомненно, механизм страховочный, направленный на усиление гражданского единства в ВНС заложен, в том числе от возможных противоречий внутри механизма разделения властей.
С. Сивец: По своему правовому статусу ВНС является высшим представительным органом народовластия. И этот статус исключает даже теоретическую возможность в принятии стратегических решений доминирования какой-то отдельной партии, общественной организации или других формальных или неформальных групп.
ВНС создано, чтобы наполнить принцип народовластия новым содержанием.
И оно обладает одновременно как функцией для развития страны в интересах всего общества, так и стабилизатора. Сейчас к нашему опыту внимательно присматриваются в Казахстане, Кыргызстане. И у меня есть глубокое убеждение, что со временем в этих странах национальные и народные курултаи из консультативно-совещательных трансформируются в конституционные органы власти.
Эффективность решений ВНС зависит от каждого
О. Макаров: Валерий Вацлавович, как по-вашему, можно ли ожидать повышения эффективности при реализации решений, которые будут приняты на ВНС?
В. Мицкевич:
Эффективность будет только тогда, когда каждый пропустит услышанное на ВНС через себя и поймет: он принимает стратегическое решение, которое потом воплотится в конкретную задачу, которую ему, его детям, соседям придется выполнять.
Ну а если к этому относиться формально, мол, проголосовали, приняли решение, но оно нас не касается, то и претворять в жизнь его станет сложно. То есть делегат ВНС должен взять на себя конкретные обязательства. В том числе суметь рассказать своим землякам: на ВНС приняли такие-то концептуальные решения, в их развитие будут разработаны соответствующие законы, их надо исполнять. Тогда работа будет эффективной.
О. Макаров: Очевидно, что основой государственности является Президент. Зачем для института президентства и для Главы государства ВНС? Это поддержка, информирование общественности о задачах…
С. Сивец: У нас народный Президент. Народный потому, что он основывает свои действия на мнении народа. А ВНС — это концентрированное мнение народа, которое объединяет все социальные группы и слои. Делегаты в рамках ВНС будут принимать дорожную карту развития государства, исходя из тех полномочий, которые сегодня отнесены к ВНС. Однако теперь белорусский народ, учитывая компетенции ВНС, вместе с Президентом станет еще и нести ответственность за жизнь в нашей стране.
Н. Филиппова: Институт президентства делегировал ВНС наибольшее количество полномочий, что подтверждает значимость ВНС. Однако и самоограничение власти здесь есть, связанное с другими функциями ВНС. Не только одобрение программ социально-экономического развития, утверждение основных направлений внутренней и внешней политики, но и возможность отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности.
В Президиуме ВНС — весь спектр делегатов
В. Стариченок: Главная интрига сейчас — Президиум ВНС. Не ошибусь, если скажу: общественность не знает, какова процедура отбора Президиума ВНС. Если мы говорим о народном представительстве, то будут ли в Президиум включены представители гражданского общества, местных Советов депутатов? Станет ли Президиум отражением состава ВНС?
В. Мицкевич:
В идеале, безусловно, Президиум ВНС должен отражать весь спектр делегатов, потому что нельзя какую-то сферу оставить без своих представителей. Но выбирать состав Президиума будут делегаты. Для этого предусмотрен механизм тайного голосования с использованием бюллетеней.
В Законе «О Всебелорусском народном собрании» зафиксирована предельная численность Президиума — не более 15 человек. Но каким будет состав, узнаем только после избрания его членов.
Важно также понимать, что у Президиума есть полномочия. Это рабочий орган, который будет принимать решения в рамках своей компетенции в перерывах между собраниями. Собирать 1200 человек раз в месяц непросто. Поэтому функциями, которые необходимо в повседневной жизни исполнять, будет заниматься Президиум. Там есть некоторые полномочия, которые не терпят отлагательств. Например, приостановление полномочий судьи.
О. Макаров:
В таком случае есть ли концепция, как работать с составом, ведь ВНС собирается раз в год? Это будет стабильный состав или, наоборот, будем стараться достичь наибольшей представительности? Это будет социально-политический актив?
Е. Семашко: С точки зрения кадровой политики государства будет хорошо, если благодаря ВНС у нас расширится состав профессиональных управленцев. Но все-таки VII Всебелорусское народное собрание пройдет в новом статусе — высшего представительного органа народовластия. В таком случае максимальная стабильность состава была бы полезна, но совсем без изменений невозможно!
В. Мицкевич: В течение одного созыва состав будет относительно стабилен.
Н. Филиппова: Надо учитывать, что назначенные делегаты, конечно, будут меняться. Полномочия избранных в состав ВНС представителей гражданского общества могут быть досрочно прекращены. Например, в связи с прекращением членства в общественном объединении, являющемся субъектом гражданского общества. В Избирательном кодексе, уставах субъектов гражданского общества предусмотрен институт избрания делегатов Всебелорусского народного собрания вместо выбывших в случае принятия этими субъектами соответствующего решения.
Кроме того, поскольку делегатами Всебелорусского народного собрания являются представители в том числе исполнительной и судебной власти, состав ВНС может меняться вследствие принимаемых кадровых решений. При этом заседания Всебелорусского народного собрания проводятся не реже одного раза в год, и ВНС может быть также созвано на внеочередное заседание.
Поэтому исключить изменения состава ВНС нельзя.
Формат взаимодействия делегатов с населением
С. Алейникова: Если обобщить исследования БИСИ, касающиеся ожиданий общества от представительных органов, то можно выделить следующий запрос — это обратная связь. Каким будет канал обратной связи ВНС с людьми? Возможно ли предусмотреть площадку, скажем в цифровом формате, для общения людей с делегатами ВНС, где можно было бы задавать вопросы и получать на них ответы?
С. Сивец: У нас есть достаточно широкий спектр коммуникаций. Четкие формы взаимодействия предусматривают Закон «Об обращениях граждан и юридических лиц», Закон «Об основах гражданского общества». Обращаться можно через общественные объединения, депутатов всех уровней, приемы граждан. То есть никто не будет испытывать дефицита возможностей донести ту или иную проблему до делегата Всебелорусского народного собрания.
О. Лазоркина: Нам, наверное, надо сформулировать, с какими вопросами они могут обращаться, чтобы их спектр не сузился до вопросов, например, касающихся только сферы ЖКХ.
С. Сивец:
Вопросы вытекают из статуса Всебелорусского народного собрания: органа, который определяет стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающего незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие.
Вот границы, по которым можно определять спектр задач ВНС.
В. Мицкевич: Вопрос все же заключается в том, будут ли созданы механизмы взаимодействия людей и делегатов ВНС? Как это видится на первых порах: акцент будет на общении на местах. К примеру, есть делегаты из сельской местности, они должны коммуницировать с людьми, которые их выдвигали, с которыми они проживают на одной территории, работают на одном предприятии.
В идеале надо было бы создать, и над этим надо думать, площадку для взаимодействия делегатов с населением. И, конечно, надо определить перечень вопросов для обсуждения на таких площадках. Этот формат нужен для принятия стратегических решений. Было бы неразумным превратить канал взаимодействия делегатов ВНС и населения в книгу жалоб.
Н. Филиппова:
Важнее создать канал для обсуждения того, что предлагается для вынесения на ВНС. То есть больше подсветить темы до того, как пройдет ВНС. Донести до каждого жителя страны те решения, которые будут выноситься на ВНС, чтобы каждый понимал эту стратегию.
Канал должен работать по принципу общественного обсуждения нормативно-правовых актов. Вот такой формат должен быть, равно как и электронная площадка. Но для того, чтобы проговорить то, что будет вынесено на обсуждение на ВНС.
В. Мицкевич: Будем считать, что мы пришли к общему решению. Некоторое время назад начинали обсуждение нормативных правовых актов, сбор предложений по вопросам совершенствования законодательства на площадке pravo.by. Поначалу люди слабо участвовали, сейчас там достаточно активно идет дискуссия. Это можно взять в качестве аналога.
Задачи ВНС — мир, безопасность, благополучие
О. Лазоркина: Подводя итог, хочу остановиться на политической культуре. Мы сегодня обсудили важный вопрос: для чего нам нужно ВНС? И пришли к выводу — для построения современного и эффективного государства.
А вот задачи, которые будут решены в рамках ВНС, я попыталась агрегировать на основе опыта работы подобных структур в других странах. Конечно, у нас своя специфика, но тем не менее определенный набор задач кратко обозначу.
Формирование нового качества доверия в обществе выступает приоритетной задачей. В рамках ВНС предполагается выстраивать его основания не только на традиционном принципе справедливости, но в большей степени ответственности за принятый стратегический курс.
Высокая динамика внешних и внутренних процессов современного государства требует овладения навыками политической коммуникации в условиях новой реальности. Речь идет о закреплении принципов культуры участия, что обеспечит решение проблем в рамках закона, а не на улицах.
Сегодня как никогда актуальна задача по поиску механизмов придания динамики в реализации принятых решений. Солидарная ответственность может выступать в качестве такого механизма. Ее закрепление в политическом процессе предполагает становление новой формы политической жизни страны.
Горизонтальная модель политической коммуникации, которая предполагается в рамках ВНС, будет направлена на кристаллизацию общественного договора, отражающего новые политические реалии, учитывающего внешние факторы, соответствующего запросам общества.
Итогом решения этих задач видится закладка нового основания политической культуры Беларуси, которая обеспечит весь спектр понятия «эффективное государство».
С. Сивец:
На выходе получим то, что является основополагающим для любого нормального здорового общества: мир, физическую безопасность, уверенность в завтрашнем дне и благополучие людей, которые живут в этом обществе. Это будет основополагающим критерием эффективности работы Всебелорусского народного собрания.
И если мы будем жить в среде, где это все будет обеспечено, значит, и ВНС состоится как конституционный орган власти.
КАК, ПО ДАННЫМ БИСИ, ВОСПРИНИМАЕТСЯ ВНС В МЕДИА?
Согласно данным информационно-аналитической системы «Инфометрика», в 2024 году было опубликовано около 5 тысяч материалов о ВНС по следующим темам: выдвижение кандидатов в делегаты, заседания по подготовке Собрания, подписание указа о создании секретариата, оргкомитеты по подготовке к выдвижению кандидатов. В топе интереса также находилась новость об утверждении Президентом нагрудного знака делегата ВНС. Как сообщила аналитик БИСИ Ольга Лазоркина, огромное внимание СМИ привлекает также организационный механизм ВНС. В то же время аналитики не видят в медиа темы, отражающей, как Собрание будет непосредственно функционировать.
КАКИЕ ОЖИДАНИЯ У ОБЩЕСТВА ОТ ВНС?
Во время круглого стола аналитик БИСИ Светлана Алейникова рассказала про результаты изучения представлений белорусского общества о ВНС. В декабре 2023 года по заказу БИСИ было проведено исследование, которое показало, что граждане ожидают от ВНС выработки стратегических ориентиров развития страны, расширения возможностей вовлеченности в обсуждение значимых для страны решений и коммуникации по линии «общество — государство».
